2015年，以美國聯(lián)邦通訊委員會（FCC）和德國國家行政法院為代表的美歐監(jiān)管和立法機構，分別對部分電信和互聯(lián)網業(yè)務進行了分類調整，此舉在當下雖然不太引人注目，但若將時間點拉長，則影響實難估量。
考慮到業(yè)務分類調整在各國都是一個動態(tài)過程，本文以現(xiàn)階段（2015-2016年）為基準坐標點，挑選了Google（業(yè)務范圍橫跨電信和互聯(lián)網兩大產業(yè)的國際巨頭）和FCC（代表全球通信監(jiān)管的風向標）為對象，從他們可能受到的影響進行解讀，以說明業(yè)務分類一事，看似小動作，暗含大乾坤。
一、調整
2015年2月，美國FCC將寬帶互聯(lián)網接入業(yè)務（BIAS, Broadband Internet Access Services）由《1934通信法》上的“信息業(yè)務”劃為“電信業(yè)務”。自此，以Google公司下屬Google Fiber為代表的寬帶網絡接入業(yè)務，今后在法律上將被視為電信業(yè)務，間接的，Google也將不再是一家單純的互聯(lián)網公司，至少，當其從事接入業(yè)務之時，其身份應當是電信運營商，F(xiàn)CC將依據(jù)《1934通訊法》第二章“電信業(yè)務”相關條文，比照AT &T、Comcast等老牌電信運營商對Google進行監(jiān)管。
2015年11月，德國國家行政法院（科隆行政法庭）做出判決，Google郵箱（Gmail）的業(yè)務屬性應當是電信業(yè)務，而非互聯(lián)網業(yè)務。自此，Gmail今后在德國的業(yè)務開展，將按照《德國電信法》之規(guī)定，到德國聯(lián)邦網絡管理局(BNetzA)進行注冊登記，此外，還要比照電信運營商，承擔起一系列保障網絡安全和數(shù)據(jù)安全的義務。
二、影響
美歐重新調整業(yè)務分類的舉動，預計會對相關市場、電信和互聯(lián)網兩大產業(yè)、監(jiān)管機構的權力運用，乃至更大范圍的網絡空間整體秩序產生深遠影響。
1.以Google Fiber為代表的“野蠻人”獲準進入，寬帶接入市場面臨變局。
BIAS劃歸電信業(yè)務之后，影響最直接的將是地區(qū)性寬帶互聯(lián)網接入市場。以Google Fiber在堪薩斯州奧斯汀市的業(yè)務開展為例。
在Google Fiber進入之前，奧斯汀市的通信基礎設施（塔桿、管道等）被兩大陣營瓜分——市政委員會和AT &T，（也就是說，AT &T應當算是奧斯汀市的電信寡頭），這種格局在當?shù)卦缇透畹俟處资辍Ｗ鳛槭袌鲂氯�，Google與AT &T的正面對抗似乎注定避無可避。交手中，AT &T以Google不是《1934通訊法》所定義的“電信運營商”身份為由，數(shù)次拒絕，Google訴請市政委員會出面調解，又申訴到FCC，但均無果，AT &T拒絕如故。
BIAS業(yè)務分類調整之后，依據(jù)新法律，Google Fiber業(yè)務正式成為電信業(yè)務，Google從事Google Fiber業(yè)務時，其身份算是電信運營商。按照美國《1934通訊法》，AT &T必須要將通信基礎設施拿出來與其他電信運營商共享，Google可以將光纖直接附著于AT &T的塔桿之上，或者共享管道等其他設施。
可以說，業(yè)務分類調整為Google等一眾寬帶接入企業(yè)劈開了一條專用綠色通道。目前，Google Fiber大規(guī)模光纖建設正在往鹽湖城、亞特蘭大等地加速推進，預計到2017年底，將覆蓋全美240萬家庭。
2. 聯(lián)邦通訊委員會（FCC）正式獲得寬帶接入市場的監(jiān)管權，從推行史上最嚴網絡中立政策開始，預計FCC對互聯(lián)網的監(jiān)管權力將會逐步推延。
理論上，業(yè)務分類調整的結果（成�。⿲τ诒O(jiān)管機構的影響是最直接的。監(jiān)管機構要么獲得監(jiān)管權，要么丟失監(jiān)管權，而對于某些足以撬動行業(yè)的業(yè)務監(jiān)管權，就更是生死之奪。BIAS對于FCC而言，其特殊意義就在于此。
在美國，“FCC是否有互聯(lián)網監(jiān)管權”一直是個懸案，過往的數(shù)十年中，F(xiàn)CC每每出臺互聯(lián)網政策，都會被各方詬病。以網絡中立為例，自2003年起，F(xiàn)CC歷經數(shù)10年，屢戰(zhàn)屢敗，其根結就在于各方都懷疑FCC對互聯(lián)網的監(jiān)管舉動其實游走于灰色地帶。2010年和2014年，美國聯(lián)邦上訴法院分別就Comcast公司和Verizon公司起訴FCC“制定網絡中立規(guī)則違法”作出判決，F(xiàn)CC兩次敗訴，法院認定，《1934年通訊法》并沒有將互聯(lián)網監(jiān)管權授予FCC，進而，F(xiàn)CC要求寬帶接入提供商遵循網絡中立原則，沒有法律依據(jù)，是在濫用監(jiān)管權。
FCC通過BIAS的業(yè)務分類調整，等于是將互聯(lián)網接入業(yè)務放到了自己本來就有的電信業(yè)務監(jiān)管權的“大筐”里，法定授權無可辯駁。業(yè)務分類調整之后，F(xiàn)CC以旋即速度頒布了《網絡開放條例》，出臺“史上最嚴”網絡中立規(guī)則，雖然還是有否定聲音，但就FCC是否有監(jiān)管權的質疑則消失殆盡。
3.互聯(lián)網公司將比照電信運營商，承擔起越來越重的網絡安全職責，其中也可能涵蓋對內容安全的審查義務。
在歐洲，德國法院對Google郵箱業(yè)務的分類認定只是個開頭，目前還無法預測歐盟其他國家還會有哪些業(yè)務調整動作，但就目前每況愈下的網絡安全形勢來看，未來，歐盟對互聯(lián)網企業(yè)的監(jiān)管將會越來越嚴格，除了要求承擔網絡安全職責之外，傳統(tǒng)電信企業(yè)承擔的安全職責也會“分享”一部分給互聯(lián)網企業(yè)，由兩大行業(yè)共同承擔起諸如數(shù)據(jù)留存、輔助偵聽、內容審查等安全義務。在此，業(yè)務分類的重新認定，其實只是從嚴監(jiān)管的一種手段。
三、因素
事實上，各國立法和監(jiān)管機構對某一具體業(yè)務的分類調整，都是在特定情勢之下綜合了各種因素的一種被動反應。而對于業(yè)務調整之后所可能帶來的影響，事前也當充分預估�？傮w而言，包含（但不限于）以下因素：
其一，信息通信業(yè)發(fā)展水平和國家經濟形勢。以寬帶接入業(yè)務為例。近幾年，各國陸續(xù)出臺寬帶國家戰(zhàn)略，寬帶建設的意義已然躍出行業(yè)范疇，其承載的是國家經濟社會發(fā)展的公共戰(zhàn)略性基礎資源，而對于那些處于經濟寒冬、面臨結構轉型的國家而言，寬帶建設能否順利推進的意義就更非同一般。在此大背景下，對于處在寬帶建設節(jié)骨眼上的寬帶接入業(yè)務進行分類調整，所能夠影響到的絕不僅僅是某一地區(qū)的寬帶市場，甚至更大范圍的行業(yè)格局都可能因此生變。
其二，電信和互聯(lián)網兩大產業(yè)之間的關系。目前，兩大產業(yè)的很多業(yè)務都彼此融合，對于某一特定業(yè)務，在分類目錄上究竟應當被歸類到哪一邊，其實是兩可的，并不存在終極結論，即便暫時得出結論，未來也是靈活機動、可以再論和再行調整。由此，業(yè)務分類調整的目標應當是促進兩大產業(yè)的平衡發(fā)展，避免一方強一方弱，或者一方的發(fā)展對另一方造成壓制，在最大程度上兼顧各方利益。
其三，保障網絡空間安全。2015年底，法國巴黎、美國南加州的極端恐怖襲擊事件對于網絡安全的教育意義堪稱非凡，一方面，傳統(tǒng)網絡威脅與線下恐怖主義真實對接，線上線下的阻隔機制愈發(fā)薄弱，網絡恐怖主義作為網絡威脅和恐怖主義的結合體，正式發(fā)揮出血腥效用。另一方面，相關企業(yè)的安全職責該如何（重新）分配，在各國都被提上立法議程。此前，在各國電信法中，電信運營商比一直被“輕手管制”的互聯(lián)網企業(yè)明顯承擔了更多的安全義務，但在新形勢下，互聯(lián)網企業(yè)的安全責任承擔在各國都是趨嚴，因此，至少在法律修訂之前，監(jiān)管機構先期對業(yè)務分類進行調整，部分互聯(lián)網業(yè)務比照電信業(yè)務或者直接劃歸為電信業(yè)務，也是在目前局勢下保障網絡空間整體安全的一種應急措施。
總體上看，業(yè)務分類可能只是通信監(jiān)管機構的一種監(jiān)管手段，或者各國電信法上的一個條文，但隨著信息通信業(yè)日益迅猛的發(fā)展，以及新業(yè)務的層出不窮，加之經濟形勢的日趨復雜和國際局勢的風云變化，預計各國對業(yè)務分類的調整必將日趨頻繁。
作者簡介：
沈玲：中國信息通信研究院政策與經濟研究所法制與監(jiān)管研究部助理研究員。畢業(yè)于北京大學法學院，法律碩士。主持和參與的研究項目有《各國電信法制制度跟蹤》、《互聯(lián)網法律制度研究》、《通信服務業(yè)應對GPA談判具體策略研究》、《電話實名制立法研究》、《全國郵政業(yè)運行狀況分析》等。 
